Princípio do Equilíbrio Orçamentário

A última vez que o princípio do equilíbrio orçamentário esteve explícito no texto constitucional foi na Constituição de 1967, em seu art. 66. Desde então, este princípio, apesar de ter sua importância reforçada pela doutrina especializada, é norma considerada apenas implícita na Constituição Federal de 1988.

Apesar de sua natureza principiológica, o princípio do equilíbrio orçamentário está ganhando renovada importância nos dias atuais, principalmente neste ano de 2016 em função da atenção que as contas públicas de diversos entes da federação estão ganhando. Por mais que não se trate de princípio expresso no texto constitucional, o equilíbrio orçamentário poder ser encontrado em algumas normas constitucionais. A doutrina costuma indicar o art. 167, III, da Constituição Federal, que norteia toda conduta orçamentária da Administração Pública, especialmente após a edição da LRF, como sendo a principal moldura normativa deste princípio.


Sob o prisma formal apenas, este princípio demanda que a fixação de despesa não pode ser superior à previsão de receitas. Desta sorte, para que se observe este princípio não podemos ter despesas sem fonte de custeio. Mas isso em nada significa superávit no exercício. Em verdade, com enfoque contábil e meramente formal, o orçamento sempre estará equilibrado. O déficit aparece nas operações de crédito que, pelo art. 3º da Lei 4.320/1964, também devem constar do orçamento.


Como exemplo disso, vejam o o caput do art. 1º do LOA de 2016:


1º Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2016 no montante de R$ 3.000.324.715.705,00 (três trilhões, trezentos e vinte e quatro milhões, setecentos e quinze mil, setecentos e cinco reais) e fixa a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, § 5º , da Constituição (…).

Para ilustrar bem esse equilíbrio, vejam o volume I da lei 13.255/16, a LOA-2016. Aparentemente, as contas estão equilibradas:

Pro forma, o equilíbrio orçamentário foi respeitado, pois as receitas estão iguais as despesas. Mas só na forma mesmo. Perceba que o orçamento estará sempre contabilmente em equilíbrio, isto é, o total das receitas é exatamente igual ao total das despesas, por força, inclusive, de mandamento legal. No entanto, analisar o orçamento desta maneira levará sempre ao erro. Deve-se observar as contas orçamentárias com maior atenção e uma acurada lupa, mais especificamente colocando sob luzes as contas do Orçamento Corrente e de Capital. É nessas contas que encontramos os desequilíbrios orçamentários sob o ponto de vista econômico, bem como desequilíbrios sob a ótica fiscal.

Vamos entender o motivo do nosso desequilíbrio relembrando a estratégia de crescimento dos últimos governos brasileiros.
O equilíbrio orçamentário é um princípio clássico pautado nos ideais liberais dos economistas clássicos (Adam Smith e David Ricardo por todos). Contudo, o keynesianismo (a partir dos anos 30 do século passado) admitia a dívida público, e o respectivo déficit e seu financiamento, para tornar possível a intervenção estatal. Economicamente haveria compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

Após o sucesso da doutrina keynesiana, o endividamento público passou a compor a estratégia de crescimento da economia. A Administração Pública se endivida para que possa intervir na economia através de gastos públicos. Estes gastos irão gerar empregos e consumo que, ao menos em tese, compensará o endividamento presente.

Por conta de boa parte dos recursos apontados nas receitas públicas serem provenientes de endividamento, mais especificamente de operações de crédito realizadas pelo governo (que nada mais que é a geração futura financiando a atual), o orçamento pode estar aparentemente equilibrado, mas ser deficitário.

Em havendo a aprovação pelo poder legislativo, não há que se cogitar de desequilíbrio orçamentário. Claro é que um déficit, ainda que nominal, não é situação que ninguém almeja. Mas se para cada centavo de despesa houver previsão de fonte de custeio – ainda que proveniente de dívidas, o equilíbrio orçamentário estará respeitado.

Nossa atual constituição adotou uma postura alinhavada com a política econômica de crescimento através do endividamento público. No seu art. 167, III, está plasmada a chamada regra de ouro, que veda apenas que as operações de crédito não estejam equilibradas com as despesas de capital. Dito de outra forma, não se admite que operações de crédito financiem despesas correntes (tomar dinheiro emprestado, por exemplo, para pagar salário de servidor). Ainda assim, há a possibilidade do desequilíbrio neste específico caso se houver aprovação por maioria absoluta do poder legislativo, nos termos da parte final da referida norma.

A Constituição passa a nítida mensagem que se admitirá o endividamento apenas para que se façam investimentos ou abatimento da dívida. Em consonância com o princípio do equilíbrio orçamentário, o ideal que deverá ser almejado pelo gestor público é possuir despesas que não sejam superiores às receitas. Ou seja: não se deve gastar mais do que recebe. Todavia, por conta de determinadas conjunturas socioeconômicas, é permito se trabalhar, em caráter de excepcionalidade, com um orçamento deficitário, ou seja, que possua um excesso de despesa proveniente de receitas financiadas por operações de crédito.


Desta forma, as operações de crédito em cada exercício devem se reportar somente às despesa de capital – não pode ter um valor proveniente de operações de crédito num exercício financeiro que seja superior às despesas de capital. As operações de crédito deverão servir apenas para gastos que objetivem o incremento do patrimônio estatal, como ocorre nas obras públicas.


Esta regra significa também que as despesas correntes deverão ser custeadas pelas receitas correntes, não havendo déficit corrente.

A LRF foi mais rigorosa quando ao equilíbrio. Ela exige mais que um equilíbrio orçamentário – exige o equilíbrio fiscal. Demanda-se um superávit entre a receita primária e a despesa primária, de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço da dívida pública. Mas não irei me alongar demais neste ponto, pois pretendo trabalhar em um outro post o conceito de equilíbrio fiscal trazido pela LRF. Cenas para os próximos capítulos!


E qual seria uma atual definição do conceito de equilíbrio orçamentário que vá além daquela visão meramente contábil? O Professor José Marcos Domingues sintetizou da seguinte forma:


Equilíbrio orçamentário é princípio que hoje vai muito além de uma preocupação aritmética ou projeções financeiras, significando a contenção do poder de tributar em coordenação com a capacidade contributiva da sociedade em busca de um gasto público responsável e saudável na medida em que catalisa, via orçamento, a carga tributária em favor do adequado financiamento de políticas públicas que retornem em serviços públicos de qualidade o sacrifício fiscal em prol do Bem Comum.





Source:: Direito Financeiro

      

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