O Conceito de Serviços Públicos, o seu Regime e Organização 

1) Delimitação do Conceito e Função dentro da Administração Pública

2) Regime Jurídico Aplicável

3) Organização dos Serviços Públicos

1) Delimitação do Conceito

Os serviços públicos são organizações humanas que se encontram no seio de pessoas coletivas públicas, e que existem para desempenhar as suas atribuições, sob direção dos respetivos órgãos. Existe, portanto, uma relação recíproca entre os serviços e os órgãos, na medida em que os primeiros auxiliam a atuação dos órgãos, e os órgãos dirigem a atuação dos serviços. Os serviços são assim uma parte vital da pessoa coletiva – os órgãos, através do seu titular, têm o poder de tomar decisões, e para as fazer executar (e manifestar a sua vontade) são precisas estas organizações que prosseguem as atribuições da pessoa coletiva que integram.

Um dos traços característicos pertencentes aos serviços públicos – e fácil de identificar após a leitura do seu conceito – é a falta de personalidade jurídica. Estas organizações encontram-se dentro da pessoa coletiva – são um elemento que a integra – e prosseguem as suas atribuições de forma a manifestar a vontade dos seus titulares. São, nas palavras do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, “células que compõem internamente as pessoas coletivas públicas”.

Como já foi mencionado, os serviços públicos desempenham as atribuições da pessoa coletiva que integram. Mas de que forma é que isso acontece? O Estado, com todas as funções que possui – educação, saúde, cultura, polícia, transportes, entre outros – possui direções-gerais, repartições e serviços que funcionam para prosseguir os seus fins, e na periferia possui inúmeros outros, que têm uma atuação mais restrita e porventura circuncrita a uma determinada área – mas cuja relevância não é por isso menor -, como já iremos observar.

Outra questão é a de saber de que forma é que os órgãos dirigem a atuação dos serviços públicos. A pessoa coletiva possui – para a formação e manifestação da sua vontade e prossecução das suas atribuições – órgãos. No entanto, para realizar tarefas específicas (sejam dar aulas, fazer obras públicas, tratar de pessoas doentes ou idosas, transportar pessoas, …) são precisos estes serviços. Mas eles não se integram somente na manifestação da vontade dos órgãos: os serviços públicos atuam também na fase inicial da formação da vontade, sendo que são eles que levam a cabo todas as tarefas relativas à preparação e execução de quaisquer decisões para as quais sejam precisos.

2) Regime Jurídico Aplicável

Apesar do descurar da doutrina portuguesa relativamente a este tema, é, como aliás já vimos, de máxima importância perceber quais os princípios que estruturam a atividade dos serviços públicos e qual o regime jurídico dos mesmos.

Em primeiro lugar é de referir que os serviços públicos provêm sempre de uma pessoa coletiva pública, com a qual têm uma dependência direta. Tal facto é logo perceptível quando mencionamos que os órgãos têm sobre os serviços um poder de direção – poder de emanar comandos vinculativos concretos (ordens) ou genéricos (instruções) – o que gera nos serviços um dever de obediência (com os limites já por nós estudados, naturalmente).

Do primeiro preceito nasce, por ordem natural, o segundo: se os serviços integram os órgãos e dele dependem, estão também vinculados ao princípio basilar do interesse público, uma vez que prosseguem as atribuições dos órgãos que integram.

Quanto à sua criação e extinção, e até eventuais fusões e reestruturações, tudo isto é aprovado e tratado juridicamente por decreto-regulamentar; Diferentemente, no que há sua organização interna diz respeito, a prática do Direito Português tem vindo a tratar e modificar por decreto-lei, mesmo que isso vá contra o que se encontra na lei. É ainda de fazer notar, neste ponto, que a sua organização e funcionamento não é estático na ordem jurídica, nem o poderia ser por uma simples razão: a ligação intrínseca do interesse público com os serviços públicos – se o primeiro é um conceito que se encontra em permanente mutação no espaço e no tempo, o segundo tem que o ser também.

Outro traço importante e característico dos serviços públicos é o da necessária continuidade. Este princípio tem ainda abrigo constitucional: ver o artigo 186º/5 e o 57º. Seja em caso da existência de um governo de gestão ou no caso extremo de uma situação de guerra, os serviços públicos mínimos devem ser assegurados porque constituem uma garantia e uma necessidade da coletividade. Ainda dentro daquilo que deve ser assegurado à coletividade, é um princípio estruturante (não só dos serviços públicos, mas de toda a República Portuguesa) que os cidadãos devem ser tratados com igualdade (ver o art.6º CPA e o art. 13º da CRP). Todavia, este serviço que é prestado à população não é, em princípio, gratuito; os utentes têm, para dele beneficiar, de pagar uma taxa como contrapartida. Esta taxa não tem por objetivo (a menos que o serviço se encontre ligado a uma empresa pública) a produção de lucros, é meramente para a manutenção da gestão do serviço.

Relativamente à atuação dos serviços, estes podem gozar de exclusivo (e deter por isso o monopólio) ou atuar em concorrência com os demais, tudo depende do disposto na CRP e na lei. No que aos utentes concerne, ao estarem sujeitos às regras de determinado serviço, fazem nascer dentro das suas esferas jurídicas uma relação especial de poder, que difere daquela que um cidadão tem com o Estado. Os utentes estão subordinados aos órgãos com maior ou menor intensidade, dependendo do serviço a que atendemos (um doente internado num hospital está notoriamente mais intensamente subordinado às ordens do médico do que um indivíduo se encontra vinculado à sua operadora telefónica, sendo que se este segundo desejar e não se encontrar em regime de fidelização pode desvincular-se a qualquer altura). Os utentes são, na ótica do Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, destinatários e beneficiários da atuação Administrativa.

Por último falta ainda perceber quais são os modos de gestão dos serviços públicos e qual a natureza do ato que cria uma relação de utilização do serviço público:

Relativamente ao primeiro ponto, a regra é a da gestão pública (que pode ser direta ou indireta); no entanto, pode haver casos em que um serviço é entregue a uma empresa privada, com caráter temporário, e aqui teremos já uma gestão privada por via de concessão – ver em especial o art.53º da LQIP. O serviço não perde a sua natureza pública nem a AP perde controlo sobre ele, é um caso excecional permitido por lei.

Diferentemente, no que ao segundo ponto diz respeito, não há concordância na doutrina, que se divide entre administrativistas e civilistas. Os primeiros consideram o ato pelo qual um utente entra numa relação especial de poder com um serviço público como um ato administrativo de admissão (é o ato unilateral pelo qual a administração vinculadamente faculta a alguém a inclusão com o objetivo de beneficiar de um serviço público), ao passo que os civilistas o enquadram na figura do contrato civil de prestação de serviços. A diferença estruturante entre as duas posições prende-se com a natureza das duas figuras: o ato administrativo é unilateral, o contrato é bilateral (é um acordo de vontades).

Numa posição diferente e talvez bem mais simples temos os Professores Doutores Freitas do Amaral e Paulo Otero, que enquadram este ato na figura do contrato administrativo, em harmonia com o art.200º do CPA e com o art.1º/6 do CCP. Tem, de facto, por fonte, um acordo de vontades sendo por isso notoriamente um contrato; o seu objeto é a utilização de um serviço público, pelo que faz sentido afirmar que o contrato pode e deve ser regulado pelo Direito Administrativo.

3) Organização dos Serviços Públicos

Existem 3 critérios de organização dos serviços públicos:

  1. O Critério da Organização Vertical – Funda-se na repartição dos serviços em função da sua distribuição por inúmeros graus, desde o topo até à base, ou seja: diferentes serviços passam, por esta divisão hierárquica, a relacionar-se entre si por termos de subordinação e supremacia consoante a posição em que se encontram. É este critério que origina a hierarquia Administrativa. Na ótica do Professor Doutor Marcello Caetano sobre este assunto, a “hierarquia dos serviços consiste no seu ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades, escalonando-se os poderes dos respectivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto”.
  2. Critério da Organização Horizontal – Se o primeiro critério gira em torno do critério hierárquico, este segundo desenvolve-se em razão da matéria sobre a qual os serviços públicos versam. Aqui o que se busca fazer é distribuir os serviços pelas pessoas coletivas em prol das atividades que são necessárias desempenhar. O resultado deste critério é a obtenção de unidades funcionais estáveis, e dentro delas de unidades de trabalho específicas para afetar um fim determinado.
  3. Por último mas não com menor relevância existe o critério territorial, que distingue serviços centrais e periféricos tendo em conta o âmbito de atuação – se é de índole nacional ou é restrito a uma área menor (Autarquias Locais, Freguesias,…).

Podemos com tudo isto concluir que os serviços públicos são uma espécie de mãos invisíveis que as pessoas coletivas públicas possuem: Não são detentores de personalidade jurídica e a doutrina não tem tido, como refere o Professor Freitas do Amaral, preocupação de se alongar sobre este tema; Todavia, são uma parte importantíssima das entidades administrativas e cujo propósito é por em prática as suas tarefas e atribuições, providenciando serviços aos particulares para um melhor alcance do bem-estar coletivo.

Ana Rita Baptista Carreiros Azevedo de Oliveira, N°26084

Bibliografia:

  • AMARAL, Diogo Freitas de, Curso de Direito Administrativo, volume I, 2015
  • CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ºEdição
  • SOUSA, Marcello Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo I

Source:: Direito União Europeia

      

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