Notícia: Universidade Nova vai passar a fundação no próximo ano (DN: 20 de Março de 2016)

Universidade Nova vai passar a fundação no próximo ano

Universidade do Porto, Universidade de Aveiro, ISCTE – Instituto Universitário e Universidade do Minho já estão neste regime, que garante maior autonomia de gestão dos recursos

A Universidade Nova de Lisboa (UNL) prepara-se para engrossar, a partir de janeiro do próximo ano, o lote restrito de instituições do ensino superior com o estatuto de fundação pública de direito privado. Um regime que dá maior autonomia de gestão dos recursos humanos e financeiros, nomeadamente das receitas próprias. O andamento do processo foi confirmado ao DN pelo reitor, António Rendas, que ressalvou que esta não é uma decisão individual e que terá ainda de ser levada aos órgãos da instituição.»

1) Conceitos introdutórios

Há casos em que os fins do Estado não são prosseguidos de forma direta e imediata, isto é, pela pessoa coletiva Estado e sob a direção do Governo, na sua dependência hierárquica. Dentro do Estado, há serviços que desempenham as suas funções com autonomia. Temos, deste modo, a Administração Indireta do Estado que, no seu sentido orgânico, corresponde ao conjunto de entidades públicas que, embora sejam criadas pelo Estado e prossigam os seus interesses, têm personalidade jurídica e património próprios, bem como autonomia administrativa, visto que praticam atos em nome próprio (neste sentido, cfr. FERNANDA PAULA OLIVEIRA).

Na ordem jurídica portuguesa, temos como exemplo de entidades inseridas na Administração Indireta do Estado os designados institutos públicos. Segundo FREITAS DO AMARAL, trata-se de “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública». Estes organismos encontram-se regulados na Lei nº3/2004, de 15 de janeiro, também designada Lei-Quadro dos Institutos Públicos (LQIP).

Uma das categorias de institutos públicos identificada pela doutrina administrativa portuguesa (neste sentido, cfr. FREITAS DO AMARAL e JOÃO CAUPERS, entre outros) é a das fundações públicas. De facto, os artigos 3º/1 e 3º/2 da LQIP referem, respetivamente, que “(…) consideram-se institutos públicos (…) os serviços e fundos das entidades referidas no artigo 2º, quando dotados de personalidade jurídica» e que “(…) os fundos personalizados, também designados como fundações públicas, podem organizar-se em um ou mais estabelecimentos (…)». Portanto, podemos concluir que as fundações públicas se inserem, efetivamente, no conceito de instituto público.

Porém, a definição legal de “fundação pública» encontra-se consagrada no artigo 49º/1 da Lei nº24/2012, de 9 de julho, também designada Lei-Quadro das Fundações (LQF): “As fundações públicas são pessoas coletivas de direito público, sem fim lucrativo, dotadas de órgãos e património próprio e de autonomia admnistrativa e financeira».

No seu artigo 4º/1, alínea c), a LQF alude ainda às chamadas fundações públicas de direito privado, criadas por pessoas coletivas públicas mas sobre as quais é detida uma “influência dominante» (ver artigo 4º/2 da LQF) por pessoas de direito privado. Portanto, são entidades públicas que, embora dotadas de personalidade jurídica de direito público, têm a sua atividade regulada maioritariamente por regras de direito privado.

Exemplos de fundações públicas de direito privado são, no âmbito do ensino superior público: o ISCTE – Instituto Universitário (DL nº95/2009, de 27 de abril), a Universidade do Porto (DL nº96/2009, de 27 de abril), a Universidade de Aveiro (DL nº97/2009, de 27 de abril)e, mais recentemente, a Universidade do Minho (DL nº4/2016, de 13 de janeiro). Estes estabelecimentos de ensino superior encontram-se regidos nos artigos 129º e ss. da Lei nº62/2007, de 10 de setembro, referentes às instituições de ensino superior públicas de natureza fundacional.

2) Análise do regime: quais as vantagens de a Universidade Nova se tornar numa instituição de natureza fundacional?

Ora, como refere a notícia de 20/03/2016, a vantagem deste regime das instituições de ensino superior de natureza fundacional é “a maior autonomia de gestão dos recursos humanos e financeiros, nomeadamente das receitas próprias». De facto, consagra o artigo 134º/1 da Lei nº62/2007, de 10 de setembro, o facto das fundações se regerem pelo direito privado, nomeadamente no que respeita à sua gestão financeira, patrimonial e de pessoal». Mais ainda, o nº 3 do mesmo artigo refere que “a instituição pode criar carreiras próprias para o seu pessoal docente, investigador e outro», o que prova que o regime das fundações públicas de direito privado permitem um regime jurídico mais ágil, com maior autonomia a nível da gestão de recursos humanos.

Por exemplo, a nível de alienação ou oneração de património, o artigo 109º/7 da Lei nº62/2007 estabelece uma restrição à autonomia patrimonial das instituições universitárias em regime comum: a alienação, a permuta e a oneração de património ou a cedência do direito de superfície carecem de autorização por despacho conjunto do ministro responsável pela área das finanças e do ministro da tutela. Já as instituições universitárias de natureza fundacional, por sua vez, têm a vantagem de estarem livres desses constrangimentos, permitindo maior celeridade e simplicidade de procedimentos e sem a limitação relativa à alocação do produto da alienação do património.

Além disso, temos ainda que o regime de financiamento público destas instituições de natureza fundacional é distinto, sendo definido “por meio de contratos plurianuais, de duração não inferior a três anos» [artigo 136º/1, Lei nº62/2007]. Ao contrário das demais instituições universitárias públicas, que estão dependentes do financiamento através do Orçamento do Estado [artigo 9º/5, alínea h), Lei nº62/2007], estas podem programar as suas prioridades a prazo e não estão tão dependentes da imprevisibilidade dos Orçamentos de Estado (sobretudo quando há alteração do Governo). A plurianualidade é uma vantagem sobretudo, como refere a notícia, “para as instituições que gozam de alguma saúde financeira».

São ainda ilustradas, na notícia do Diário de Notícias, algumas das melhorias deste tipo de fundação: “A “candidatura mais facilitada a fundos europeus” para a investigação, a obtenção de “apoios de mecenas” para o desenvolvimento de projetos, a gestão do próprio “património imobiliário” e o reforço das parcerias com a sociedade civil» (ANTÓNIO RENDAS).

Em suma, esta sujeição aos regimes de direito privado tornou a administração financeira e patrimonial, bem como a gestão de recursos humanos claramente mais “ágeis e expeditas» (cfr. FREITAS DO AMARAL). Ao deixarem de estar de estar debaixo das regras da função pública, estas universidades puderam ter maior flexibilidade e rapidez na contratação de docentes, investigadores e outros funcionários (cfr. PEDRO BARRIAS, “A Nova Gestão Pública e as Universidades Fundacionais”). Uma grande vantagem é ainda o processo de transformação das universidades em fundação ser reversível [artigo 129º/4, Lei nº62/2007].

Estas fundações não deixam, porém, de estar submetidas a importantes vínculos de direito público (cfr. FREITAS DO AMARAL). À luz do nº 2 do artigo 134º da Lei nº62/2007: “O regime de direito privado não prejudica a aplicação dos princípios constitucionais respeitantes à Administração Pública, nomeadamente a prossecução do interesse público, bem como os princípios da igualdade, da imparcialidade, da justiça e da proporcionalidade». Além disso, como refere o artigo 134º/4 da Lei nº62/2007, continua a haver salvaguarda do regime da função pública que gozem os funcionários e agentes da instituição de ensino superior antes da sua transformação.

Surge-nos, então, um problema: o artigo 57º/1 da LQF proíbe a criação de novas fundações públicas de direito privado. À partida, isto poderia ser um problema para a transformação da Universidade Nova em fundação de direito privado, como relata a notícia. No entanto, porque não houve esse problema, por exemplo, com a transformação da Universidade do Minho em janeiro de 2016 (cfr. DL nº4/2016, 13 de janeiro)? Como refere FREITAS DO AMARAL, esta norma é, de certo modo, inútil. Isto porque, pelo artigo 112º/2 CRP, “as leis e os decretos-leis têm igual valor», o que significa que a norma constante no artigo 57º/1 da LQF pode ser derrogada por outra norma posterior de valor hierarquicamente idêntico como, por exemplo, os Decretos-Leis que instituíram estas novas fundações de direito privado.

Logo, concluímos que será possível que a Universidade Nova passe a fundação já em 2017, como noticiado. Podemos ainda concluir que essa passagem poderá trazer vantagens para a Universidade Nova, sobretudo a maior flexibilização e liberdade na gestão de recursos humanos e financeiros que advém da sujeição a um regime de direito privado, menos rígido e com menos constrangimentos.

João Manuel Pinto Ramos – aluno nº 28375 (subturma 10)

Bibliografia:

  • AMARAL, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo – Volume I», Almedina, 4ª edição, 2015, pp. 297-299, 307-313, 316-318
  • CAUPERS, João, “Introdução ao Direito Administrativo», Âncora Editora, 11ª edição, 2013, pp. 114, 124-129
  • http://www.dn.pt/portugal/interior/universidade-nova-vai-passar-a-fundacao-no-proximo-ano-5086143.html
  • http://www.fd.uc.pt/~fpaula/pdf/apoio_aulas/da/5_Org_%20Administrativ4.pdf
  • https://www.publico.pt/sociedade/noticia/modelo-fundacional-nas-universidades-acabou-antes-de-poder-ser-avaliado-1613937
  • http://www.dnoticias.pt/opiniao/artigos/277756-as-universidades-e-o-regime-fundacional-DPDN277756

Source:: Direito União Europeia

      

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