Ministérios

  1. Introdução

Com esta exposição, pretendemos desenvolver o papel dos ministérios no quadro da Administração Pública. Dado o papel central que estas entidades assumem na administração direta do Estado, considerámos ser essencial debruçarmo-nos sobre elas e desenvolver de uma forma completa em que consiste o seu papel. De modo a assegurar uma apresentação completa, vamos procurar saber em que consistem estes ministérios, onde se inserem no grande quadro da Administração Estadual, quais as suas atribuições e como se podem classificar os vários ministérios existentes em Portugal.

As disposições da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do Decreto-Lei n.º 251-A/2015 de 17 de dezembro, que aprova o regime de organização e funcionamento do XXI Governo Constitucional (DL 251-A/2015) vão auxiliar-nos ao longo do nosso trabalho.

  1. Administração Central do Estado

Antes de nos aventurarmos pela especificidade dos ministérios enquanto entidades da Administração Pública, importa apresentar de forma sucinta a Administração Estadual, na qual estes se inserem.

A atividade administrativa pública pode ser exercida no âmbito do Estado, tratando-se neste caso de Administração Estadual, ou fora do âmbito do Estado, integrando neste caso a Administração Autónoma. A Administração Estadual pode ser exercida por órgãos e serviços do Estado, ou por pessoas coletivas que o Estado cria para o efeito, consistindo a primeira forma de exercício a Administração Direta do Estado e a segunda a Administração Indireta. Para o nosso estudo interessa a Administração Direta, onde se insere o Governo e os diversos ministérios em que este se divide.

A Administração Direta do Estado carateriza-se pela unicidade, caráter originário, multiplicidade de atribuições, instrumentalidade, supremacia e, precisamente, pela organização em ministérios. Por sua vez, divide-se em Administração Direta central e Administração Direta periférica. Ao contrário da Administração Direta periférica, a Administração Direta central do Estado exerce poderes em todo o território nacional, e não ao nível local, e não é constituída por pessoas coletivas públicas, sendo integrada por órgãos, serviços e ministérios que, como veremos, são as únicas entidades com atribuições que não constituem pessoa coletiva pública.

Na sua aceção administrativa, o Estado é, de acordo com o Prof. Freitas do Amaral, “a pessoa coletiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direção do Governo, a atividade administrativa”.

Através do conceito apresentado, confirmamos que o Estado é uma pessoa coletiva pública, separada de outras pessoas coletivas públicas que exercem a atividade administrativa, e que o órgão que dirige a atividade da administração direta do Estado é o Governo (art. 199º d) CRP).

O Governo é o órgão superior da Administração Pública (art. 182º CRP), cujas principais funções administrativas derivam das competências enumeradas no art. 199º da CRP, sendo elas: a garantia da execução das leis, a proteção do funcionamento da Administração Pública e a promoção da satisfação das necessidades coletivas.

As competências do Governo podem ser exercidas por forma colegial, através do Conselho de Ministros, constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Vice-Primeiros-Ministros e pelos Ministros (art. 184º/1 CRP), ou individualmente pelos vários membros do Governo, a saber: o Primeiro-Ministro, os Ministros, os Secretários de Estado e os Subsecretários de Estado (art. 183º/1 CRP e art. 1º/1 DL 251-A/2015). São os Ministros que exercem em regra as competências administrativas do Governo, na parte que respeite à sua pasta, logo a atuação pelo Conselho de Ministros só é necessária quando a lei o expresse.

O Primeiro-Ministro, no quadro das suas competências (art. 201º/1 CRP e art. 6º DL 251-A/2015), dirige o funcionamento do Governo e coordena e orienta a ação de cada um dos Ministros (art. 201º/1 a) CRP). Este é auxiliado no exercício das suas funções pelo Vice-Primeiro-Ministro, ao qual compete exercer todas as competências do Primeiro-Ministro na sua ausência ou impedimento (art. 185º/1 CRP), podendo também este órgão exercer poderes de coordenação e orientação da ação de cada um dos Ministros neste caso de impossibilidade do Primeiro-Ministro exercer esse poder. É importante ficar claro que a função de direção diz respeito a matéria organizativa e procedimental, enquanto que a função de orientação é relativa à atividade ministerial, não podendo o Primeiro-Ministro substituir o respetivo Ministro no exercício das suas competências. Não há qualquer tipo de relação hierárquica dentro do Governo.

Os Ministros são, na aceção do Prof. Freitas do Amaral, “os membros do Governo que participam no Conselho de Ministros e exercem funções políticas e administrativas”. Marcelo Rebelo de Sousa define-os como “órgãos simples integrantes do Governo, que exercem por direito próprio funções políticas e administrativas e têm assento no Conselho de Ministros”. Detém poder regulamentar, contratual (relativamente a matérias ligadas às atribuições do seu Ministério), nomeação, exoneração e promoção do pessoal do seu Ministério, direção dos órgãos e serviços do Ministério, resolução de casos concretos relativos ao seu Ministério e ainda poderes de direção, superintendência e tutela sobre a Administração diretamente dependente dele, superintendência e tutela sobre a Administração indiretamente dependente e tutela sobre a Administração Autónoma.

Assim como o Primeiro-Ministro dirige a política do Governo e orienta a atividade dos Ministros, cada Ministro dirige o seu Ministério e assegura as relações entre o Governo e as demais entidades administrativas. São estes órgãos que executam a política definida para os seus Ministérios (art. 201º/2 a) CRP), sendo as suas competências não somente, mas também, as expostas no art. 201º/2 da CRP e art. 8º DL 251-A/2015. A lei orgânica do Governo XXI expõe os Ministros que integram o Governo (art. 2º DL 251-A/2015), bem como as missões e competências de cada um dos Ministros individualmente considerados.

O Secretário de Estado e o Subsecretário de Estado constituem outra categoria de órgãos simples integrados no Governo. Estes órgãos não exercem funções políticas e legislativas, mas funções administrativas que lhes são delegadas pelo Ministro. No entanto, é cada vez mais frequente que nas reuniões do Conselho de Ministros tenham assento os Secretários de Estado situados na Presidência do Conselho de Ministros e que, quando haja impedimento por parte de um Ministro, este se faça substituir no Conselho de Ministros por um Secretário do Estado do seu ministério. A multiplicação de Ministérios que se verificou após o Estado liberal, bem como o alargamento das atribuições do Estado-Administração para áreas económicas, culturais e sociais levou a uma multiplicação de Secretários e Subsecretários, que auxiliam os Ministros no exercício das suas funções.

Estes podem integrar o Conselho de Secretários de Estado, institucionalizado em 1981 pelo VII Governo Constitucional, que reúne um Secretário de Estado de cada ministério, para além dos que se inserem na Presidência do Conselho de Ministros. Este órgão colegial tem funções de preparação das reuniões do Conselho de Ministros.

  1. Composição do Governo em Ministérios

Segundo a definição adotada pelo Prof. Freitas do Amaral, ministérios são “os departamentos da administração central do Estado dirigidos pelos Ministros respetivos”. Efetivamente, os ministérios ou departamentos ministeriais estão diretamente subordinados ao Governo.

À maioria dos Ministros listados no art. 2º do DL 251-A/2015 corresponde um Ministério, cuja organização e funcionamento cabe ao Governo definir (art. 198º/2 CRP) e cuja execução da política definida cabe ao respetivo Ministro (art. 201º/2 a) CRP). Os diversos ministérios encontram-se organizados em direções-gerais.

Dada a variedade de Ministérios que existem atualmente, resultantes de um alargamento das atribuições do Estado com o surgimento do Estado-social, torna-se necessário classifica-los. De acordo com o critério adotado pelo Prof. Freitas do Amaral, os Ministérios devem agrupar-se em quatro categorias:

a) Ministérios de soberania

Aqueles a que estão confiadas as principais funções de soberania do Estado, sendo as suas atribuições predominantemente políticas. É o caso do Ministério da Administração Interna, da Justiça e dos Negócios Estrangeiros.

b) Ministérios económicos

Aqueles que superintendem nas matérias de cariz financeiro, económico e monetário. São exemplos o Ministério das Finanças e o Ministério da Agricultura.

c) Ministérios sociais

Intervêm nos assuntos de natureza social e cultural e relacionada com o mundo do trabalho. O Ministério da Educação e o Ministério do Trabalho são exemplificativos deste tipo de Ministérios.

d) Ministérios técnicos

Realizam primordialmente atividades e operações de caráter técnico. São os Ministérios que se dedicam à promoção das infraestruturas e de grandes equipamentos coletivos, como o Ministério do Ambiente.

O Prof. Marcelo Rebelo de Sousa propõe uma classificação diferente, distinguindo entre:

a) Ministérios de Administração Geral

São os ministérios que prosseguem atribuições de Administração geral, constituindo, normalmente, reflexo de atividades políticas dos órgãos do Estado-coletividade. Identifica-se neste grupo o Ministério da Defesa Nacional, o Ministério da Administração Interna, o Ministério da Justiça e o Ministério dos Negócios Estrangeiros.

b) Ministérios Económicos

Realizam atribuições económicas, como é o caso do Ministério das Finanças e do Ministério da Agricultura.

c) Ministérios Culturais

Têm competências de cariz educacional e cultural, compreendendo o Ministério da Educação, o Ministério da Cultura e o Ministério da Ciência.

d) Ministérios Sociais

São os ministérios que não preenchem atribuições económicas ou culturais, mas atribuições de caráter meramente social. É o exemplo do Ministério da Saúde, do Ministério do Trabalho, do Ministério do Ambiente e do Ministério do Mar.

Qualquer destes critérios adotado para classificar e tipificar os diferentes ministérios nos parece aceitável, mas é de notar que o facto de um ministério exercer funções de caráter primordialmente técnico não implica que não exerça funções de outro tipo, até porque atividades técnicas são desempenhadas por todos os ministérios. Muitas vezes os ministérios não preenchem atribuições somente sociais ou somente económicas, logo uma separação rígida dos ministérios nem sempre é possível de se efetuar.

  1. Coordenação interministerial

Dada a importância que assume o bom funcionamento da máquina governativa para a execução da função administrativa, torna-se necessário garantir a coordenação entre os ministérios que integram o Governo, de modo a que ministérios que por vezes prossigam atribuições numa mesma área se orientem tendo em vista a tomada de decisões.

Quando se afigure necessária a intervenção de mais do que um ministério para a tomada de uma decisão, a aprovação de uma proposta ou o estabelecimento de um programa, tem que se proceder a uma comunhão das propostas e ideias de ambos os ministérios. A coordenação entre ministérios pode ser feita de diversas formas, entre elas:

  1. Por acordo entre os serviços dos ministérios
  2. Por comissões interministeriais- trata-se de um mecanismo permanente de concertação
  3. Por acordo entre os Ministros em causa
  4. Por um Vice-Primeiro-Ministro
  5. Pelo Primeiro-Ministro
  6. Pelo Conselho de Ministros
  7. Por Conselho de Ministros especializado
  1. Atribuições dos ministérios e competências dos seus órgãos (remissão legal)

As atribuições conferidas aos Ministérios encontram-se nos respetivos decretos-lei que aprovam as leis orgânicas dos Ministérios, bem como as competências dos órgãos que os compõem. Como, tal, remeto para os seguintes decretos-lei que expõem a organização e funcionamento do respetivo Ministério em causa:

  1. Relativamente ao Ministério dos Negócios Estrangeiro, a lei orgânica que o regula é a que consta do Decreto-Lei n.º 121/2011 de 29 de dezembro.
  2. No caso do Ministério das Finanças remeto para o disposto no Decreto-Lei n.º 127/2011 de 15 de setembro.
  3. Ministério da Defesa Nacional – Decreto-Lei n.º 183/2014 de 29 de dezembro
  4. Ministério da Administração Interna – Decreto-Lei n.º 112/2014 de 11 de julho
  5. Ministério da Justiça – Decreto-Lei n.º 123/2011 de 29 de dezembro
  6. Ministério da Cultura – Decreto-Lei nº 215/2006 de 27 de outubro
  7. Ministério da Educação e Ciência – Decreto-Lei n.º 125/2011 de 29 de dezembro
  8. Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social – Decreto-Lei n.º 167-C/2013 de 31 de dezembro
  9. Ministério da Saúde – Decreto-Lei n.º 124/2011 de 29 de dezembro
  10. Ministério da Economia – Decreto-Lei n.º 11/2014 de 22 de janeiro
  11. Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia – Decreto-Lei n.º 17/2014 de 4 de fevereiro
  12. Ministério da Agricultura e do Mar – Decreto-Lei n.º 18/2014 de 4 de fevereiro
  1. Conclusão

Finalizado este trabalho, é possível retirar enquanto deduções essências do mesmo a definição de ministério enquanto entidade em que se subdivide o Governo, dotada de atribuições e composta por diversos órgãos e serviços que exercem a atividade administrativa dentro da Administração Direta central do Estado.

Vimos que na atualidade, dado o alargamento dos encargos que têm vindo a ser assumidos pelo Estado, é possível classificar os ministérios em grupos distintos, dadas as diferentes atribuições e áreas de intervenção de cada um, e falámos também das relações que se estabelecem entre os ministérios, que devem sempre ter em vista assegurar um bom desempenho da atividade administrativa do Governo.

  1. Bibliografia consultada

CAETANO, Marcello, Manual de Direito Administrativo, vol. 1, 8ª edição, Lisboa: 1968

CAUPERS, João, Introdução ao Direito Administrativo, 7ª edição, Âncora editora

FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito Administrativo, vol. 1, 4ª edição, Almedina, 2015

SOUSA, Marcelo Rebelo de, Lições de Direito Administrativo I, Lisboa: 1994/95

Maria Inês Gonçalves, nº 28192

Turma B, subturma 10

Source:: Direito União Europeia

      

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