Licença de construção municipal para imóvel localizado em APA não dispensa autorização ambiental

Direito Ambiental –

“A 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) negou provimento à apelação da sentença da 10ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais que denegou a ordem em mandado de segurança impetrado por proprietário de terreno que objetivava construir em imóvel de sua propriedade localizado na rodovia MG-010, km 98, no interior da Área de Proteção Ambiental – APA Morro da Pedreira, Unidade Federa de Conservação da Natureza.
A ordem foi negada ao argumento de que o impetrante necessita de autorização do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) para realizar a sua obra, que foi embargada.
Em suas alegações recursais, o impetrante sustentou que o auto de infração e o termo de embargo contra os quais se insurge são arbitrários e ilegais, pois a obra realizada por ele se iniciou somente após o exame e aprovação do projeto e a concessão de licença de construção pela Prefeitura Municipal de Santana do Riacho/MG. O impetrante alegou ainda que a competência fiscalizadora do Ibama se exerce por meio dos órgãos estaduais e municipais competentes (art. 13 do Decreto nº 98.891/1990), por isso requereu a licença de construção pelo órgão competente do Município de Santana do Riacho, que foi concedida garantindo o direito de construir na forma e nas dimensões aprovadas.
O relator do caso, juiz federal convocado Marcelo Albernaz, esclareceu que a construção embargada encontra-se em faixa não-edificável, em uma área de proteção ambiental, assim como em uma zona de amortecimento do Parque Nacional da Serra do Cipó, áreas que são sujeitas à fiscalização do Ibama. O magistrado salientou que o órgão ambiental é executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e competente pela fiscalização e repressão da prática de atos que degradem o meio ambiente naquelas áreas.
“A mera expedição de ‘licença de construção’ por órgão municipal não dispensa nem supre a necessidade de autorização do órgão ambiental competente (no caso, o Ibama) para a realização de obra em área de preservação permanente e de proteção ambiental, localizada em zona de amortecimento de Parque Nacional”, afirmou o relator.
Isso porque embora a competência administrativa relacionada à questão ambiental seja comum (art. 23, VI e VII, da CF/1988), a autonomia municipal é limitada, não podendo os municípios contrariar a legislação federal ou estadual existentes.
O Colegiado, acompanhando o voto do relator, negou provimento à apelação por entender que a sentença não merece reforma”.

Confira a íntegra do julgado:

APELAÇÃO CÍVEL 0029221-36.2005.4.01.3800 (2005.38.00.029448-1)/MG

Processo na Origem: 292213620054013800

RELATOR : O EXMº. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS MOREIRA ALVES
RELATOR : O EXMº. SR. JUIZ FEDERAL MARCELO VELASCO NASCIMENTO ALBERNAZ (CONV.)
APTE. : RICARDO COUTO JALLES
ADV. : Joao Bosco Leopoldino da Fonseca e outros(as) (OAB/ MG00010907)
APDO. : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS – IBAMA
PROC. : Adriana Maia Venturini

RELATÓRIO

O Exmo. Sr. Juiz Federal Marcelo Velasco Nascimento Albernaz – Relator Convocado:

RICARDO COUTO JALLES manifesta recurso de apelação por meio do qual pede a reforma de r. sentença proferida pelo Juiz Federal da 10ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado de Minas Gerais, que denegou a ordem postulada, ao argumento de que o impetrante necessita de autorização do IBAMA para realizar a obra embargada.

Em suas razões de recurso, o impetrante alega, em síntese, que o Auto de Infração nº 320356 e o Termo de Embargo nº 0260929, contra os quais se insurge, são arbitrários e ilegais, pois a obra realizada pelo ora recorrente se iniciou somente após o exame e aprovação do projeto e a concessão de licença de construção pela Prefeitura Municipal de Santana do Riacho, mediante a responsabilidade do profissional legalmente habilitado.

Afirma que, quanto ao cumprimento da determinação de largura de Faixa de Domínio, conforme orientação do DER/MG e considerando que, à época, o projeto de construção da Rodovia MG-010 não dispunha sobre a largura da Faixa de Domínio, a construção do impetrante respeitou a largura de 15 (quinze) metros para cada lado da rodovia, contados do bordo da pista de rolamento, que corresponde à largura da faixa “non aedificandi”, de acordo com o previsto no art. 4º, III, da Lei Federal nº 6.766/1979.

Destaca que, à época da construção, a área da construção não era declarada de utilidade pública, portanto, ainda não estava incorporada ao domínio público.

Sustenta que, na data do embargo e do auto de infração, a faixa de domínio da Rodovia MG-010 restringia-se à pista de rodagem (quinze metros adjacentes), nos termos da Lei Federal 6.766/79, não havendo que se falar em faixa de domínio de 30 (trinta) metros.

Menciona que, nos termos da Legislação Federal nº 9.605/1998, a multa imposta ao impetrante por meio do Auto de Infração nº 320356 só pode ser aplicada na reincidência dolosa ou culposa na infração ambiental, após regular advertência ou quando o infrator opuser embaraço aos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, hipóteses inocorrentes no caso. Assim, diz, ainda que se mantenha o embargo, é imperioso que se anule o auto de infração nº 320356 e, consequentemente, a multa imposta ao impetrante.

Por fim, expõe que a competência fiscalizadora do IBAMA se exerce por meio dos órgãos estaduais e municipais competentes (art. 13 do Decreto 98.891/1990), motivo pelo qual requereu e lhe foi concedida a licença de construção pelo órgão competente do Município de Santana do Riacho, licença essa que lhe garantiu o direito de contruir, na forma e nas dimensões aprovadas.

Contrarrazões a fls. 308/313v.

Manifestação do Ministério Público Federal – MPF, às fls. 317/318, pela confirmação do decidido.

É o relatório.

VOTO

O Exmo. Sr. Juiz Federal Marcelo Velasco Nascimento Albernaz – Relator Convocado:

Ricardo Couto Jalles impetrou o presente mandado de segurança, contra ato do Superintendente do IBAMA em Minas Gerais, objetivando a suspensão do auto de infração nº 320356 (fl. 55) e do termo de embargo nº 0260929 (fl. 54), a fim de que possa construir em imóvel de sua propriedade, localizado na rodovia MG-010, Km 98, no interior da Área de Proteção Ambiental – APA Morro da Pedreira, Unidade Federal de Conservação da Natureza.

Do parecer do Ministério Público Federal, da pena ilustre da Dra. Mirian R. Moreira Lima, então Procuradora da República, destaco a seguinte passagem:

“ Mister ressaltar que APA Morro da Pedreira, criada pelo Decreto Federal nº 98.891, de 26 de janeiro de 1990, foi criada tendo por objetivos basilares garantir a proteção do Parque Nacional da Serra do Cipó e do conjunto paisagístico de parte do maciço do Espinhaço, preservar o Morro da Pedreira, os sítios arqueológicos, a cobertura vegetal, a fauna silvestre e o mananciais da região.

Nos termos previstos no artigo 5º do mencionado Decreto Federal nº 98.891/1990, estão proibidas ou restringidas, no interior da APA Morro da Pedreira, o exercício de atividades capazes de provocar erosão das terras ou assoreamento das coleções hídricas, dependendo da prévia autorização do órgão gestor da referida APA, à época dos fatos o IBAMA, a implantação de projetos de urbanização, sempre que os mesmos causem ou possam causar alterações ambientais, resultando esta de atividades, dentre outras, que direta ou indiretamente afetem desfavoravelmente a biota, bem como as condições estéticas do meio ambiente (artigo 3º, II e III, c e d, da Lei nº 6.931/1981).

Ressalte-se, também, que são proibidas, nas Unidades de Conservação, nos termos do artigo 28 da Lei nº 9.985/2000, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos, dispondo o artigo 30 do Decreto nº 4.340/2002, que regulamentou a Lei nº 9.985/2000, que ‘fica proibida a construção e ampliação de benfeitoria sem autorização do órgão gestor da unidade de conservação’.

Conforme consta nos autos, para realização das pretendidas obras em Unidade de Conservação Federal dispõe o impetrante, tão somente, de uma licença municipal para tanto, inexistindo qualquer autorização do órgão gestor da unidade de conservação da natureza.

Ademais, o grau de lesividade ambiental das pretendidas obras para os atributos ambientais da APA Morro da Pedreira é claramente demonstrado pelo Parecer Técnico constante de fls. 166/169, elaborado pelo IBAMA, sendo a realização das mesmas prejudicial à conservação da fauna e flora da região potencializando, de tal forma, a ocorrência de danos ambientais locais e regionais.” (fls. 264/265).

Por sua vez, a sentença entendeu que:

“Segundo o art. 18, da mesma Lei nº 6.938/81 [Lei de Política Nacional do Meio Ambiente], as áreas consideradas de preservação permanente, foram erigidas à categoria de reserva ou estação ecológica, de responsabilidade do IBAMA.

Nesse sentido, a existência de imóvel dentro de área de preservação permanente incide em restrição denominada limitação administrativa e seu uso e exploração deve, por óbvio, passar pelo crivo do órgão ambiental competente de modo a evitar a degradação do meio ambiente.

Dito isso, fica claro que o impetrante necessita de autorização do IBAMA para realizar a obra embargada.

E o que se infere dos autos é que a impetrante dispõe apenas de licença municipal, inexistindo qualquer autorização do órgão gestor da Unidade de Conservação Federal.

Tem-se, ademais, que o Parecer Técnico constante de fls. 166/169, elaborado pelo IBAMA, não deixa dúvidas de que a obra realizada pelo impetrante é prejudicial à conservação da fauna e flora da região, potencializando, de tal forma, a ocorrência de danos ambientais locais e regionais.

(…)

Em outras palavras, identificado pelo IBAMA, órgão executor da Política Nacional do Meio Ambiente, a quem cabe exercer o poder de polícia administrativa, com a finalidade de planejar, executar e fazer executar a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, a ocorrência do ilícito ambiental pelo impetrante, não se vislumbra qualquer abuso ou ilegalidade no ato impugnado.

Nesse sentido, é irrelevante a questão da superveniência do ato declaratório de utilidade pública da área, como bem colocado pela ilustre representante do MPF no parecer de fls. 263/267…” (fls. 272/273).

Comungo de tais entendimentos, que ora adoto como razões de decidir.

Acrescento que:

1 – a edificação embargada encontra-se, a um só tempo, em faixa não edificável, área de proteção ambiental (APA Morro da Pedreira) e zona de amortecimento do Parque Nacional da Serra do Cipó, sujeitas à fiscalização do IBAMA, órgão ambiental executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA e competente pela fiscalização e repressão da prática de atos que degradem o meio ambiente naquelas áreas;

2 – segundo documento expedido pelo DER-MG em 2002 (item 7 – fl. 60, dotado de presunção de legitimidade), ou seja, antes do início da obra embargada, já se reconhecia como sendo de 30 metros a faixa de domínio no local discutido (sendo 15 metros para cada lado), o que, por conseguinte, caracterizava como não edificável o local da obra (17,5 metros do eixo central da rodovia);

3 – a mera expedição de “licença de construção” por órgão municipal não dispensa nem supre a necessidade de autorização do órgão ambiental competente (no caso, o IBAMA) para a realização de obra em área de preservação permanente e de proteção ambiental, localizada em zona de amortecimento de Parque Nacional.

Afinal, conquanto a competência administrativa relacionada à questão ambiental seja comum (art. 23, VI e VII, da CF/1988), a autonomia municipal é limitada, não podendo os municípios contrariar a legislação federal ou estadual existentes.

Nesse sentido:

“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. EMBARGO DE OBRA EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. A autonomia municipal, consagrada na Constituição Federal, está limitada, na hipótese de construção em área de preservação permanente, definida em lei federal, pela competência comum do art. 23, VI e VII da Constituição da República Federativa do Brasil. A expedição de alvará de licença para edificação (fls. 22) em área, considerada por lei federal, de preservação permanente, não edificável, é insuscetível de constituir direito subjetivo de construir. Apelo a que se nega provimento.”

(TRF-2 – AMS: 34059 RJ 2000.02.01.029080-8, Relator: Desembargador Federal ROGERIO CARVALHO, Data de Julgamento: 09/11/2005, SEXTA TURMA ESPECIALIZADA, Data de Publicação: DJU – Data: 02/02/2006 – Página:195.)

Por fim, também sem razão a parte impetrante quanto à alegada necessidade de advertência prévia à aplicação da multa.

A Lei 9.605/1998 prevê, verbis:

“Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:

(…)

II – multa simples;

(…)

§ 3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo:

I – advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha;

II – opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha”.

Como se vê, a Lei n. 9.605/1998 não exige que a advertência seja fixada previamente à multa.

O citado § 3º do art. 72 estabelece que a multa simples será aplicada quando o agente, por negligência ou dolo, advertido por irregularidades, deixar de saná-las, o que não significa que a multa não possa ser aplicada sem a prévia advertência.

A jurisprudência deste Tribunal se firmou nesse sentido:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA). AUTO DE INFRAÇÃO. EXTRAÇÃO MINERAL. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. IMPOSIÇÂO DE MULTA E APREENSÃO DO PRODUTO DA EXPLORAÇÃO. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. NÃO VERIFICADA. SENTENÇA REFORMADA PARA AFASTAR A PRESCRIÇÃO. APELAÇÃO PROVIDA EM PARTE. PEDIDO IMPROCEDENTE.

(…)

8. Ademais, este Tribunal já decidiu reiteradas vezes que, apesar da redação, o art. 72, caput e § 3º da Lei n. 9.605/1998 não indica suposta gradação nas penalidades administrativas a serem aplicadas no momento da autuação, pois ‘não há qualquer interdependência entre as cominações descritas na espécie, notadamente, em face da regra descrita no §2º, deste mesmo artigo que garante a aplicação da penalidade de advertência, ‘sem prejuízo das demais sanções previstas” (AMS n. 0000446-35.2010.4.01.3800/MG, relator Desembargador Federal Souza Prudente, e-DJF1 de 27.11.2013, p. 39).

9. Sentença reformada.

10.Apelação provida em parte. Pedido julgado improcedente.”

(AC 0000126-63.2007.4.01.3808 / MG, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL DANIEL PAES RIBEIRO, TERCEIRA SEÇÃO, e-DJF1 de 06/05/2016.) (Grifei.)

“AMBIENTAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IBAMA. DESMATAMENTO. FLORESTA NATIVA. AMAZÔNIA LEGAL. INFRAÇÃO AMBIENTAL. LEI N. 9.605/98. APLICAÇÃO DE MULTA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO: 30 DIAS. NULIDADE. ART. 1.013 DO CPC/2015. ADVERTÊNCIA. REDUÇÃO DA MULTA. IMPOSSIBILIDADE CONVERSÃO EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. MANUTENÇÃO DO EMBARGO. ÁREA NÃO RECUPERADA. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. DPU.

(…)

6. O sistema punitivo disposto pela Lei n. 9.605/98 não condiciona prévia advertência para aplicação da pena de multa. Apenas em situação específica e particular, objeto do disposto pelo art. 72, § 3º, I, é que se tem a imposição de multa pelo não atendimento de advertência.

(…)

12. Remessa oficial e apelação providas para afastar a nulidade do auto de infração, do termo de embargo e da multa. Examinadas as demais questões debatidas (NCPC, art. 1.013), pedido julgado parcialmente procedente para reduzir a multa ao valor de R$4.323,00, correspondente ao mínimo legal (R$50,00/hectare) ante a ausência de motivos para sua majoração. Sem condenação em honorários advocatícios (Súmula n. 421/STJ).”

(AC 0001312-70.2011.4.01.4200 / RR, Rel. JUIZ FEDERAL EVALDO DE OLIVEIRA FERNANDES, filho, QUINTA TURMA, e-DJF1 de 30/05/2016.)

Assim, ao contrário do que afirma o impetrante, não é necesssária prévia advertência à aplicação da multa.

Como se vê, a sentença não merece reforma.

Ante o exposto, nego provimento à apelação.

É como voto.

EMENTA

ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. EMBARGO DE OBRA EM ÁREA NÃO EDIFICÁVEL. AUTO DE INFRAÇÃO. INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS – IBAMA. COMPETÊNCIA. MULTA. PRÉVIA ADVERTÊNCIA. DESNECESSIDADE.

1. Mandado de segurança impetrado objetivando a suspensão de auto de infração e de termo de embargo, a fim de que seja possível a edificação em imóvel localizado na rodovia MG-010, Km 98, no interior da Área de Proteção Ambiental – APA Morro da Pedreira, Unidade Federal de Conservação da Natureza.

2. A edificação embargada encontra-se, a um só tempo, em faixa não edificável, área de proteção ambiental (APA Morro da Pedreira) e zona de amortecimento do Parque Nacional da Serra do Cipó, sujeitas à fiscalização do IBAMA, órgão ambiental executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e competente pela fiscalização e repressão da prática de atos que degradem o meio ambiente naquelas áreas.

3. A mera expedição de “licença de construção” por órgão municipal não dispensa nem supre a necessidade de autorização do órgão ambiental competente (no caso, o IBAMA) para a realização de obra em área de preservação permanente e de proteção ambiental, localizada em zona de amortecimento de Parque Nacional. Necessidade de autorização do IBAMA para que a obra questionada nos autos possa ser realizada.

4. A competência administrativa relacionada à questão ambiental é comum (art. 23, VI e VII, da CF/1988), mas a autonomia municipal é limitada, não podendo os municípios contrariar a legislação federal ou estadual existentes.

5. O sistema punitivo disposto pela Lei n. 9.605/98 não condiciona prévia advertência para aplicação da pena de multa. Precedentes.

6. Apelação não provida.

A C Ó R D Ã O

Decide a Quinta Turma, à unanimidade, negar provimento à Apelação, nos termos do voto do Relator.

Quinta Turma do TRF da 1ª Região – 11/10/2017.

Juiz Federal Marcelo Velasco Nascimento Albernaz

Relator Convocado

Licença de construção municipal para imóvel localizado em APA não dispensa autorização ambiental

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