Caixa Geral de Depósitos como Entidade Pública Empresarial

De acordo com o artigo 5.º, n.º 2, do DL 133/2013 (regime jurídico do setor público empresarial), consideram-se empresas públicas, para além das empresas públicas stricto sensu, as entidades públicas empresariais. Todas estas entidades, juntamente com as empresas participadas, integram o setor público empresarial do Estado, segundo o artigo 2.º, n.º 2, do referido diploma. De acordo com o n.º 1 do artigo 5.º, são empresas públicas stricto sensu as organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas possam, quer isolada, quer conjuntamente, exercer influência dominante, quer direta, quer indiretamente. O objeto social destas entidades é a atividade económica fixada no ato ou contrato que determinou a sua constituição e cuja prossecução lhe foi confiada (vide artigo 6.º). Não obstante as especificidades advenientes da lei, as empresas públicas regem-se pelo direito privado, segundo consta do artigo 14.º, n.º 1. Podem ser fixadas por lei normas de caráter excecional e transitório respeitante ao regime retributivo e às valorizações remuneratórias dos titulares dos órgãos sociais e dos trabalhadores, independentemente do seu vínculo contratual ou da natureza da relação jurídica de emprego das entidades públicas empresariais.

Alguns princípios pelos quais se regem as empresas públicas são a transparência financeira (devendo todas as despesas realizadas ser documentadas – artigo 16.º) e a neutralidade competitiva (atuando com pleno respeito das normas gerais da concorrência, nomeadamente nas relações que estabeleçam com outras entidades pertencentes ao setor público empresarial – artigo 15.º). São dotadas de poderes de autoridade, de acordo com o artigo 22.º do DL 133/2013.

O Governo, por resolução do Conselho de Ministros, define e aprova o conjunto de diretrizes e orientações (art. 24.º, n.º 1) que vão vincular os titulares dos cargos de administração das empresas públicas (art. 24.º, n.º 4). Para a concretização de tais medidas, gozam os referidos titulares de autonomia na definição dos métodos, modelos e práticas de gestão concretamente aplicáveis à sua atividade (art. 25.º, n.º 1). Faz-se aqui um controlo de mérito, tendo em conta que os titulares dos órgãos de administração das empresas públicas devem apresentar relatórios trimestrais fundamentados, ao titular da função acionista, com esclarecimentos quanto ao grau de execução dos objetivos fixados (art. 25.º, n.º 2), podendo a sua autonomia ser restringida com base nos resultados apresentados (art. 25.º, n.º 4). As empresas públicas estão ainda submetidas ao controlo do Tribunal de Contas (art. 26.º, n.º 1) e da Inspeção-Geral de Finanças (art. 26.º, n.º 2).

O controlo financeiro da CGD, E.P.E., far-se-ia, quer por o membro do Governo responsável pela área das finanças poder exigir esclarecimentos a qualquer momento, quer por a CGD, E.P.E., ter de submeter ao mesmo membro do Governo os planos de atividades e orçamentos, até ao final de novembro; documentos de prestação de contas, até ao final do mês de março; os indicadores de atividade quanto à concretização dos objetivos pré-fixados. Tudo isto viria disposto no decreto-lei regulador da CGD, E.P.E.

A transformação, bem como a criação (artigo 57.º, n.º 1), das entidades públicas empresariais é realizada por decreto-lei, consoante decorre do artigo 34.º, n.º 1. Assim sendo, teria que haver um decreto-lei a regular a transformação da Caixa Geral de Depósitos numa entidade pública empresarial, bem como o seu funcionamento. Precedendo a criação de uma E.P.E., exige-se um parecer da Unidade Técnica, que é um ato preparatório e não vinculativo, realizado com base em estudos técnicos que aferem da viabilidade económica e financeira da entidade a constituir, e identificam os ganhos de qualidade e eficiência resultantes da exploração da atividade em causa em moldes empresariais (artigo 10.º).

O artigo 56.º providencia uma noção de entidade pública empresarial. Seria uma pessoa coletiva de direito público, com natureza empresarial, criada pelo Estado para prossecução dos seus fins. As E.P.E. têm autonomia financeira, administrativa e patrimonial, não estando sujeitas às normas de contabilidade pública (art. 58.º, n.º 1). A sua capacidade jurídica compreende todos os direitos e deveres necessários à prossecução dos seus fins (art. 58.º, n.º 2). Para responder às respetivas necessidades permanentes, as E.P.E. têm um capital estatutário, que é detido pelo Estado (art. 59.º). Seria, como reflexo da sua autonomia financeira, da exclusiva competência da CGD, E.P.E., a cobrança de receitas e taxas provenientes da sua atividade.

Os órgãos de fiscalização e administração devem estruturar-se de acordo com as modalidades e designações previstas para as sociedades anónimas, bem como ter as competências genéricas previstas na lei comercial. Nos respetivos estatutos, podem ainda estar previstos outros órgãos (art. 60.º). As E.P.E. estão sujeitas a registo comercial. De acordo com o artigo 278.º do Código das Sociedades Comerciais, optamos, para o nosso modelo da CGD, pela estruturação dos órgãos de administração e fiscalidade referida na alínea a), do n.º 1: existência de um conselho de administração e de um conselho fiscal, e no decreto-lei que criaria esta E.P.E., determinaríamos ser obrigatória a existência de um revisor oficial de contas não pertencente ao conselho fiscal (art. 278.º, n.º 3 CSC).

De acordo com o Professor Diogo Freitas do Amaral, as E.P.E. pertencem à Administração Indireta do Estado. Ora, decorre do artigo 199.º, n.º 1, alínea d) da CRP que a Administração Indireta está sujeita a superintendência e tutela por parte do Estado, o que compreende o poder de dar orientações genéricas acerca do modo de exercício das funções do Estado, o poder de nomear e demitir os membros do Conselho de Administração, e exercer a tutela stricto sensu, ou seja, o poder de controlo de atos concretos, o poder de autorizar os atos que careçam de autorização tutelar, o de ratificação de atos, o poder de determinar auditorias e inspeções ao funcionamento da entidade, e ainda poderes sancionatórios (compete, concretamente, à Inspeção Geral de Finanças, realizar inspeções, inquéritos, sindicâncias e averiguações a quaisquer pessoas coletivas de direito público, bem como desenvolver o procedimento disciplinar, quando for o caso). Pela lei do Tribunal de Contas (artigo 2º/2/b) as E.P.E. estão sujeitas à jurisdição e aos poderes de controlo financeiro do Tribunal de Contas. No caso da CGD, competiria ainda ao membro do Governo responsável pela área das finanças (conforme a lei orgânica do Ministério das Finanças, artigo 8º/2) a aprovação dos planos de atividade e os orçamentos, aprovar os documentos de prestação de contas, autorizar a aquisição e venda de bens imóveis, autorizar a realização de investimentos quando as verbas globais correspondentes não estejam previstas nos orçamentos aprovados e sejam de valor superior a 2% do capital estatutário, determinar reduções e aumentos do capital estatutário, autorizar a contração de impostos quando estes correspondam a valor igual ou superior a 10%do capital estatutário.

Importa agora referir, no caso concreto quais são as atribuições e competências da CGD na forma de E.P.E. e dos seus órgãos, respetivamente. Ainda antes de enumerar as atribuições e competências, convém referir que as atribuições são qualidade das pessoas coletivas públicas, sendo estas estabelecidas por lei e constituintes do fim ultimo da Pessoa Coletiva Pública (neste caso, a CGD). Já os órgãos têm competências, servindo estas para manifestar a vontade da pessoa coletiva, executar as suas atribuições. Para a elaboração destas atribuições e competências, em concreto, foram utilizados os atuais estatutos da CGD, o Código das Sociedades Comerciais (CSC) e o Código do Procedimento Administrativo (os artigos concretos estão infra referidos).

Missão: A CGD tem por objeto o exercício da atividade bancária, tendo em vista a prossecução do interesse público, nos termos do artigo 9º e 81º da Constituição da República Portuguesa.

Atribuições:

  • No exercício da sua atividade, a Caixa deverá promover a formação e a captação da poupança e contribuir, designadamente através das suas operações de financiamento, para o desenvolvimento económico e social do País;
  • A Caixa assegurará a prestação ao Estado de quaisquer serviços bancários, sem prejuízo das regras da concorrência e do equilíbrio da sua gestão;
  • A Caixa exercerá ainda outras funções que lhe sejam especialmente cometidas por lei, podendo as modalidades e os termos do exercício dessas funções ser definidos por contrato a celebrar com o Estado.

Competências do Conselho de Administração (baseado nos artigos 20º dos Estatutos da CGD e 406º do CSC)

1 – Compete ao Conselho de Administração exercer os mais amplos poderes de gestão e representação da EPE e praticar todos os atos necessários ou convenientes para a prossecução das suas atribuições

2 – Compete, em especial, ao Conselho de Administração:

  1. Gerir os negócios sociais e praticar todos os atos relativos às suas atribuições
  2. Definir a estratégia e políticas globais da E.P.E.;
  3. Estabelecer a organização interna da E.P.E. e elaborar os regulamentos e as instruções que julgar convenientes de forma a assegurar a implementação de adequadas estruturas de controlo interno, gestão de risco, reporte, supervisão e contabilização;
  4. Decidir sobre a abertura ou encerramento de estabelecimentos, ou de partes importantes destes;
  5. Contratar os trabalhadores da E.P.E., estabelecendo as respetivas condições contratuais, e exercer em relação aos mesmos o correspondente poder diretivo e disciplinar;
  6. Constituir mandatários com os poderes que julgar convenientes;
  7. Adquirir, onerar e alienar quaisquer bens e direitos, móveis ou imóveis, e realizar investimentos, quando o entenda conveniente para a E.P.E.;
  8. Representar a E.P.E. em juízo e fora dele, ativa e passivamente, podendo confessar, desistir ou transigir em quaisquer pleitos e comprometer-se, mediante convenção de arbitragem, à decisão de árbitros;
  9. Exercer as demais competências que lhe sejam atribuídas por lei e deliberar sobre quaisquer outros assuntos que não caibam na competência dos outros órgãos sociais da E.P.E.;

Compete, em especial, ao presidente do Conselho de Administração (pelos arts. 21º Estatutos CGD e 21º CPA):

  1. Representar o Conselho de Administração;
  2. Coordenar a atividade do Conselho de Administração e convocar e dirigir as respetivas reuniões;
  3. Assegurar a correta execução das deliberações do Conselho de Administração.
  4. O Presidente pode reagir judicialmente contra deliberações tomadas pelo órgão a que preside, quando as considere ilegais, impugnando atos administrativos ou normas regulamentares ou pedindo a declaração de ilegalidade por omissão de normas, bem como requerer as providências cautelares adequadas.

Competências do Conselho Fiscal (pelos artigos 29º dos Estatutos CGD e 420º CSC):

  1. Para além das competências estabelecidas na lei, cabe ao Conselho Fiscal:
  2. Fiscalizar a administração da E.P.E.;
  3. Vigiar pela observância da lei;
  4. Verificar a regularidade dos livros, registos contabilísticos e documentos que lhe servem de suporte;
  5. Verificar a exatidão dos documentos de prestação de contas e, em geral, supervisionar a qualidade e integridade da informação financeira constante dos mesmos;
  6. Fiscalizar o processo de preparação e divulgação de informação financeira;
  7. Verificar se as políticas contabilísticas e os critérios valorimétricos adotados pela E.P.E. conduzem a uma correta avaliação do património e dos resultados;
  8. Elaborar anualmente relatório sobre a sua ação fiscalizadora e dar parecer sobre o relatório, contas e propostas apresentadas pelo Conselho de Administração;
  9. Fiscalizar a revisão de contas e a auditoria aos documentos de prestação de contas da sociedade;
  10. Fiscalizar a independência do revisor de contas, designadamente no tocante à prestação de serviços adicionais;
  11. Fiscalizar a qualidade e eficácia do sistema de gestão de riscos, do sistema de controlo interno e do sistema de auditoria interna, e supervisionar a execução das funções desempenhadas no âmbito da auditoria interna e sistema de controlo interno;
  12. Contratar a prestação de serviços de peritos que coadjuvem no exercício das suas atribuições, devendo a contratação e a remuneração dos mesmos ter em conta a importância dos assuntos e a situação económica da EPE.
  13. Compete ainda aos membros do Conselho Fiscal, conjunta ou separadamente:
  14. Assistir às reuniões do Conselho de Administração para as quais sejam convocados, sempre que se apreciem as contas do exercício ou sempre que o entendam conveniente;
  15. Exercer uma fiscalização conscienciosa e imparcial;
  16. Registar por escrito todas as verificações, fiscalizações, denúncias recebidas e diligências que tenham sido efetuadas e seu resultado;
  17. Dar conhecimento ao Conselho de Administração das verificações, fiscalizações e diligências que tenham feito e do resultado das mesmas;
  18. Emitir parecer sobre qualquer matéria prevista nas disposições legais aplicáveis ou que lhe seja apresentada pelo Conselho de Administração;
  19. Colocar ao Conselho de Administração qualquer assunto que por ele deva ser ponderado.
  20. No exercício das suas funções os membros do Conselho Fiscal podem, designadamente:
  21. Obter da administração a apresentação, para exame e verificação, dos livros, registos e documentos da sociedade, bem como verificar as existências de qualquer classe de valores e ainda designadamente dinheiro, títulos e mercadorias;
  22. Obter da administração ou de qualquer dos administradores informações ou esclarecimentos sobre o curso das operações ou atividades da E.P.E. ou sobre qualquer dos seus negócios;
  23. Obter de terceiros que tenham realizado operações por conta da E.P.E. as informações de que careçam para o conveniente esclarecimento de tais operações.

Compete, em especial, ao presidente do Conselho Fiscal (pelo art. 21º CPA):

  1. Representar o Conselho Fiscal;
  2. Coordenar a atividade do Conselho Fiscal e convocar e dirigir as respetivas reuniões;
  3. Assegurar a correta execução das deliberações do Conselho Fiscal.
  4. Reagir judicialmente contra deliberações tomadas pelo órgão a que preside, quando as considere ilegais, impugnando atos administrativos ou normas regulamentares ou pedindo a declaração de ilegalidade por omissão de normas, bem como requerer as providências cautelares adequadas.

Competências do Revisor Oficial de Contas (tendo por base o artigo 30º dos Estatutos CGD e os artigos 421º e 422º CSC):

  1. Obter da administração a apresentação, para exame e verificação, dos livros, registos e documentos da E.P.E., bem como verificar as existências de qualquer classe de valores, designadamente dinheiro, títulos e mercadorias;
  2. Obter da administração ou de qualquer dos administradores informações ou esclarecimentos sobre o curso das operações ou atividades da E.P.E. ou sobre qualquer dos seus negócios;
  3. Obter de terceiros que tenham realizado operações por conta da E.P.E. as informações de que careçam para o conveniente esclarecimento de tais operações;
  4. Assistir às reuniões da administração, sempre que o entendam conveniente.

O disposto na alínea c. não abrange a comunicação de documentos ou contratos detidos por terceiros, salvo se for judicialmente autorizada ou solicitada pelo revisor oficial de contas, no uso dos poderes que lhe são conferidos pela legislação que rege a sua atividade. Ao direito conferido pela mesma alínea não pode ser oposto segredo profissional que não pudesse ser também oposto à administração da E.P.E.
O revisor oficial de contas, têm o dever de:

  1. Exercer uma fiscalização conscienciosa e imparcial;
  2. Guardar segredo dos factos e informações de que tiverem conhecimento em razão das suas funções, sem prejuízo do dever enunciado no n.º 3 deste artigo;
  3. Dar conhecimento à administração das verificações, fiscalizações e diligências que tenham feito e do resultado das mesmas;
  4. Registar por escrito todas as verificações, fiscalizações, denúncias recebidas e diligências que tenham sido efetuadas e o resultado das mesmas.

O revisor oficial de contas deve participar ao Ministério Público os factos delituosos de que tenham tomado conhecimento e que constituam crimes públicos.

Depois de aferidas as atribuições da E.P.E. em questão e as competências dos seus órgãos falta, apenas, enunciar as vantagens da transformação da Caixa Geral de Depósitos (atualmente uma Sociedade Anónima de capitais exclusivamente públicos) numa Entidade Pública Empresarial. Numa primeira instância, a CGD deixa de estar sujeita a hipótese de privatização, afirma-se a empresarialização o que significa que, apesar de estar sujeita a superintendência e tutela, para além de ter de prestar contas ao Tribunal de Contas e Inspeção Geral de Finanças (art. 26.º DL 133/2013), pode agir de forma célere, eficiente e com qualidade (das Finanças Públicas, de forma eficiente, eficaz e económica), sendo estes aspetos alvo de escrutínio por parte das entidades que procedem ao controlo da E.P.E.. Por ser uma E.P.E, a CGD poderá contratar com privados, sendo estas relações regidas pelo direito privado, mas detendo, ao mesmo tempo poderes de autoridade face aos privados (de acordo com o artigo 22º do Decreto-Lei 133/2013, “as empresas públicas podem exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, designadamente quanto à expropriação por utilidade pública, utilização, proteção e gestão das infraestruturas afetas ao serviço público e licenciamento e concessão, nos termos da legislação aplicável, da utilização do domínio público, da ocupação ou do exercício de qualquer atividade nos terrenos, edificações e outras infraestruturas que lhe estejam afetas”), tendo em vista a prossecução do interesse comum. Acrescenta-se, ainda, o facto do seu orçamento estar previsto no Orçamento de Estado, onde todas as despesas estão discriminadas (permitindo um maior controlo das mesmas visto que qualquer aumento ou redução tem de ser determinado pelo Estado), impedindo a conhecida situação dos “sacos sem fundo” que muitas vezes surgem por falta de controlo das despesas das empresas.

Beatriz Vitorino

Francisco Azevedo

Joana Gonçalves

Maria Inês Gonçalves

Source:: Direito União Europeia

      

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