Análise de Jurisprudência – Administração Indireta e Princípios Administrativos

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09, releva para o estudo dos poderes de tutela e superintendência governamentais relativamente à Administração Indireta do Estado, neste caso, relativamente a uma Entidade Pública Empresarial (E.P.E.). Trata-se de um recurso, interposto por um médico gastroenterologista (A), em relação a um despacho da Ministra da Saúde, de 16/09/2000, que negava provimento ao recurso hierárquico interposto de um despacho do Inspetor-Geral de Saúde, que determinava a reposição, pelo recorrente, da quantia de 7.998.509.00 Escudos, no âmbito de um “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Gastroenterologia”. A fundamentação para o recurso, como aponta a Magistrada do Ministério Público, passa pela alegação de três vícios, a saber: vício de incompetência, vício de falta de fundamentação e vício de violação de lei.

Antes de entrarmos na análise do Acórdão propriamente dito, importa clarificar alguns aspetos. Para começar, o que é a Administração Indireta do Estado? Como temos vindo a estudar ao longo do semestre, a Administração Pública (AP) têm como fim último a satisfação do interesse público. Sabemos também, que o Estado não é a única pessoa que, atualmente, prossegue o interesse público. São precisamente estas pessoas, que não o Estado, mas por este criadas, que também prosseguem as atribuições do Estado e o coadjuvam na realização destas. Nas palavras de Freitas do Amaral, de um ponto de vista subjetivo, a Administração Indireta do Estado define-se como “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”. Segundo o mesmo autor, esta seria, do ponto de vista material, definida como “uma atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou financeira”.

No caso que encontramos no já referido Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09, está em causa uma E.P.E., mais concretamente, um Hospital sob a forma de E.P.E. Segundo Freitas do Amaral e João Caupers, as E.P.E.’s fazem parte da Administração Estadual Indireta. As E.P.E.’s são pessoas coletivas públicas, ou seja com personalidade jurídica pública, sob a forma de empresas. Durante o litígio aqui em causa, sobre as E.P.E.’s e, em geral, sobre o setor empresarial do Estado, vigorava o Decreto-Lei (DL) nº 558/99, de 17 de Dezembro.

De seguida, importa também analisar a posição da Ministra da Saúde e do Inspetor-Geral de Saúde, em relação ao Hospital E.P.E. aqui em causa. Como sabemos, os Ministros integram o Governo (cfr. artigo 183º da Constituição da República Portuguesa [CRP]). O Governo é um órgão do Estado (cfr. artigo 182º CRP), pelo que se insere na Administração Direta e Central do Estado, uma vez que exerce as suas competências em toda a extensão do território nacional e se insere dentro do próprio Estado, enquanto pessoa coletiva. A Ministra da Saúde dirige o Ministério da Saúde (cfr. artigo 201º/2, alínea a), CRP).

No que diz respeito ao Inspetor-Geral, este é um órgão da Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde (IGSS), como postula o artigo 4º/1 do DL nº 312/87, de 18 de Agosto, que se encontrava vigente na altura do pleito. O mesmo diploma estabelece, no artigo 1º/1, que a IGSS é um órgão do Ministério da Saúde. Assim sendo, podemos afirmar que a IGSS também faz parte da Administração Direta e Central do Estado. Estabelece-se, assim, uma relação entre a Ministra da Saúde e o Inspetor-Geral, sendo esta relação uma relação de hierarquia, uma vez que ambos se encontram submetidos àquela. Dentro desta relação de hierarquia, há que mencionar a existência de uma série de poderes, entre os quais destacamos o poder de direção, que consiste na possibilidade de o órgão superior, a Ministra da Saúde, dar ordens ao órgão inferior, o Inspetor-Geral.

Entrando agora no que concerne ao Acórdão propriamente dito, o STA dá como matéria de facto que o recorrente, durante determinado período de tempo, e dentro do horário de trabalho no Hospital E.P.E., efetuou exames enquanto profissional liberal, utilizando pessoal do Hospital para o coadjuvar, sendo remunerado por ambas as atividades, públicas e privadas.

Relativamente ao vício de incompetência, que A alega, podemos formular várias observações. Primeiro, essa sanção foi-lhe aplicada pelo Inspetor-Geral do IGSS. O Acórdão começa por referir o artigo 2º/1 do DL nº 19/88, de 21 de Janeiro, que determina que “Os hospitais são pessoas coletivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo do disposto no artigo seguinte”. O artigo seguinte refere, justamente, a superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais, sendo destacado no Acórdão agora em análise o número 3 do artigo 3º que atribui ao Ministro da Saúde a competência para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. Para além desta disposição, há a referir que a existência de tutela e superintendência na Administração Indireta do Estado é uma exigência constitucional, ao abrigo do artigo 199º, alínea d), CRP. A superintendência e a tutela traduzem-se, nestes casos, na possibilidade de o Governo poder emitir diretivas, recomendações ou orientações às pessoas coletivas que integram a Administração Indireta. Não existe poder de ordenação, uma vez que se tratam de pessoas coletivas diferentes, existindo, no entanto, um controlo genérico das atividades destas pessoas coletivas públicas por parte do Governo.

Podemos retirar do mencionado artigo 3º/3 que, se o Ministro da Saúde ordena inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais, então, caso sejam detetadas irregularidades, também poderá desencadear os processos disciplinares necessários, cabendo-lhe, de igual modo, impor a sanção final. Para este efeito, intervém a IGSS, um órgão fiscalizador e disciplinar que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” (cfr. artigo 1º/2 DL nº 312/87, de 18 de Agosto). Nos termos da alínea e) do artigo 6º/2 do mesmo diploma, a competência para aplicar a sanção em causa pertence ao Inspetor-Geral. Tendo sido dado como provado que isso foi o que verdadeiramente aconteceu, pensamos que o STA agiu corretamente ao considerar improcedente a arguição feita por A, relativamente a um potencial vício de incompetência do ato.

O recorrente alega também um vício de falta de fundamentação do ato. Esta matéria será estudada em maior detalhe no segundo semestre. Por agora compete apenas referir que, de acordo com o artigo 124º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) de 1991 (atual artigo 152º CPA), há atos que devem ser obrigatoriamente acompanhados de fundamentação, entre os quais os que decidam de reclamação ou recurso, que é o caso que verificamos no presente Acórdão. Os requisitos desta fundamentação encontram-se presentes no artigo seguinte (artigo 125º CPA 1991 ou artigo 153º CPA 2015, sendo que a redação dos artigos é igual). Segundo estas disposições, “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”. Não tendo ainda estudado a matéria referente a esta objeção, partiremos do pressuposto que o STA teve razão ao considerar que a fundamentação do ato cumpria com os requisitos do artigo 125º do CPA (que na altura se encontrava em vigor).

Em última instância, A alega que a decisão padece de ilegalidade, nomeadamente erro nos pressupostos de facto e de direito e violação dos princípios de desburocratização, eficiência e boa-fé. A sanção é originalmente aplicada porque A, durante o período de trabalho como funcionário público, exercia as mesmas funções enquanto privado, ao abrigo do mencionado Acordo com o Hospital E.P.E., pelo que estava a ser remunerado duas vezes pelo trabalho exclusivamente desempenhado durante o seu período enquanto trabalhador público. Assim sendo, e apesar de uma cláusula do Acordo permitir, excecionalmente, que os exames fossem realizados durante as horas normais de trabalho, podemos concluir que A agiu de má-fé, nos termos do artigo 6º-A do CPA 1991 (atual artigo 10º CPA) e 266º/2 CRP, pelo que o seu comportamento é censurável. Já o mesmo não pode ser dito relativamente à AP. Esta apenas exigiu a reposição dos pagamentos feitos em excesso a A, podendo fazer-se apelo ao disposto no artigo 473º do Código Civil (CC), relativamente ao enriquecimento sem causa, uma vez que a A recebia duas vezes por o seu trabalho já remunerado enquanto profissional público. Também não vemos, à semelhança do STA, razão para a invocação de uma violação do princípio da desburocratização e eficácia, previsto no artigo 10º CPA 1991 (atual artigo 5º/2 CPA). Por estes motivos, é também improcedente a pretensão de A de fazer valer um vício de ilegalidade.

A propósito deste último parágrafo, há que desenvolver um pouco sobre o exato conteúdo de ambos os princípios administrativos aqui referidos, o princípio da boa-fé e o princípio da desburocratização e eficácia. Começando pelo princípio da boa-fé, este encontra, conforme mencionado anteriormente, consagração constitucional, no artigo 266º/2 CRP, e consagração legal, no artigo 10º CPA. Ele compreende dois subprincípios, o princípio da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança. O primeiro exprime, segundo Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, “a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados efetivos, não se satisfazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objetivos, falhem em atingi-los substancialmente.” Para esta ideia nos remete o atual artigo 10º/2 CPA, ao referir expressamente o “objetivo a alcançar com a atuação empreendida”. Embora, como parâmetro da atuação da AP, acabe por ser abrangido pelo princípio da legalidade, ele ganha particular relevância enquanto parâmetro das condutas dos particulares nas suas relações para com a AP. Relativamente ao segundo subprincípio, o da tutela da confiança, este pressupõe o preenchimento de uma série de pressupostos, a saber: uma atuação de um sujeito de direito; uma situação de confiança justificada; um investimento de confiança; um nexo de causalidade e a frustração da confiança. Este princípio é de aplicação mais fácil às entidades que compõem a AP, uma vez que a pode forçar à não adoção de um comportamento que frustre a confiança de um ou mais particulares. No caso a que se refere o Acórdão existe, por parte de A, uma manifesta violação do princípio da materialidade subjacente, uma vez que, por um lado, A podia realizar exames enquanto profissional público e enquanto profissional liberal no Hospital E.P.E., no entanto, não poderia nunca exercer simultaneamente esses dois papéis, pelo que age de má-fé.

Relativamente ao princípio da desburocratização e eficiência, ele encontra-se atualmente previsto, como referimos anteriormente, no artigo 5º/2 CPA (artigo 10º CPA 1991). Este princípio, como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, atua em duas vertentes, sobre a estruturação administrativa e sobre o procedimento administrativo. Em relação ao primeiro, “contra-indica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e os seus destinatários”. Em relação ao segundo plano, obsta a procedimentos administrativos longos, lentos e formalizados, em demasia, e, por estes motivos, não apropriados para a adoção de decisões eficientes. No caso do Acórdão, não nos parece haver motivo para a invocação que A faz a este princípio, uma vez que, como afirma o STA, a exigência de reposição do que foi excessivamente pago “não se traduz em qualquer procedimento burocrático”.

Concluímos, então, esta análise ao Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09 afirmando que o STA agiu bem ao decidir pela negação de provimento ao recurso, uma vez que a atuação de A se traduz numa violação do princípio da boa-fé, devendo por isso restituir aquilo que a mais ganhou durante o período em que vigorou o Acordo entre si e o Hospital E.P.E., por via de enriquecimento sem causa, conforme o artigo 473º CC.

Francisco Azevedo, nº 28198

Source:: Direito União Europeia

      

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